专家解读文章

　　1、完善行政法规制定程序发挥立法引领推动作用（胡建淼）

　　2、完善行政法规制定制度机制加快推进法治政府建设（湛中乐）

　　3、新修订的《行政法规制定程序条例》助推政府立法质效再上新台阶（杨伟东）

　　专家解读一

　　完善行政法规制定程序

　　发挥立法引领推动作用

　　胡建淼

　　中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师

　　科学立法是全面依法治国的首要环节。党中央、国务院高度重视立法工作。习近平法治思想为新时代全面依法治国、加强和改进立法工作提供了根本遵循，提出了新的要求。为了提高行政法规质量，更好发挥行政法规规范行政管理、提升服务效能、保障公民权利的作用，对《行政法规制定程序条例》进行修订，完全必要且意义重大。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻落实党中央决策部署，加强党对立法工作领导的必然要求。习近平总书记强调，要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。党的二十届三中全会要求深化立法领域改革，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，提高立法质量。党的二十届四中全会强调加强立法规划和立法审查，提高立法质量。新修订的条例明确，制定行政法规应当坚持中国共产党的领导，进一步加强了党对立法工作的全面领导。条例规定，制定行政法规应当完整准确全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，注重立法与改革、发展、稳定相协同，注重保障和促进社会公平正义，优化法治化营商环境，服务高质量发展和高水平对外开放，有利于促进立法工作更好服务大局，推进国家治理体系和治理能力现代化。条例规定，对党和国家工作大局急需、人民群众迫切期盼，调整范围单一、有关方面没有较大争议的行政法规，应当快速响应，优化工作方式，加快相关立法工作，以不断创新丰富立法形式，着力增强立法的针对性、实效性和可操作性。条例完善立项要求，明确有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，报送实践所需、立法时机成熟的立项申请，要求国务院法治部门强化立法统筹，结合立法项目的成熟程度、紧迫程度，突出重点领域、新兴领域、涉外领域，统筹兼顾拟订国务院年度立法工作计划，保证以精准立法为高质量发展注入强大法治动能。条例要求起草行政法规，应当弘扬社会主义核心价值观，铸牢中华民族共同体意识，以进一步凝聚人心、汇聚民力，构筑中华民族共有精神家园。条例在坚持以公开为原则的前提下，明确了不公开征求意见的例外情形，为保障国家安全、顺利推进相关立法提供了依据。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是立法适应改革需要，促进法治与改革相协同的重要举措。改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，二者相辅相成、相伴而生。习近平总书记多次强调，善于运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据。2025年11月，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调要更加注重法治与改革、发展、稳定相协同，更加注重保障和促进社会公平正义。立法在促进法治与改革相协同中发挥基础性作用。新修订的条例首次将“两个更加注重”写入行政法规，并明确要求制定行政法规应当适应改革需要，引导、推动、规范、保障相关改革。条例完善了立法保障改革的具体制度，要求起草行政法规，应当保障政府履行经济调节、市场监管、生态环境保护等职能；健全行政法规调整实施制度，明确因改革发展需要调整实施行政法规部分规定的，要及时对调整实施情况进行评估论证，并根据情况修改或者恢复施行有关规定。

　　修订《行政法规制定程序条例》，是总结提升实践经验，进一步提高行政法规质量、加强法治政府建设的重要抓手。党中央确定的法治中国建设目标是，到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成。习近平总书记强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破。法治政府建设是一项系统工程，做好政府立法工作是深入推进依法行政、全面建设法治政府的重要内容，首要的是提高行政法规质量。条例施行以来，在规范行政法规制定程序、提高政府立法质效等方面发挥了重要作用。同时，行政法规制定工作出现一些新情况、新问题，实践积累的行之有效的经验做法也有待总结上升为法律制度。新修订的条例，要求坚持科学立法、民主立法、依法立法，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，有针对性地细化和完善行政法规制定的有关制度程序，为切实提高政府立法质效提供了制度指引。新修订的条例要求起草部门严格执行立法工作计划，国务院法治部门加强组织协调和督促指导，统筹推进立法工作计划落实，以强化立法计划的权威性，保证立法效率。条例完善起草要求，明确起草行政法规应当坚持问题导向，遵循经济社会发展规律，坚持和发展全过程人民民主，拓展人民群众有序参与立法途径，加强立法时机、立法预期实施效果等的评估，并与宏观政策取向保持一致，注重为基层减负，为提高立法的科学性提供了具体依据。条例加强政府立法审查，规定国务院法治部门应当完善政府立法审查制度，着力提高审查质效。条例根据实践情况，完善清理工作程序，明确国务院法治部门经报国务院同意组织开展行政法规清理工作，同时规定国务院有关部门可以根据工作需要，提出行政法规清理建议，有效保证清理效率和法治统一。

　　专家解读二

　　完善行政法规制定制度机制

　　加快推进法治政府建设

　　湛中乐

　　北京大学法学院教授、博士生导师

　　《行政法规制定程序条例》（以下简称条例）作为立法法的重要配套法规，在规范行政法规制定程序、保证行政法规质量、推进法治政府建设等方面发挥了重要作用。随着中国式现代化的加速推进，党的二十届三中、四中全会对全面依法治国、法治政府建设提出了更高要求，强调加强立法规划和立法审查。修订后的立法法也对完善立法体制机制提出了新要求。在此背景下，行政法规制定工作实践积累的丰富经验亟待总结提升，以适应全面深化改革与高质量发展的双重需求。新修订的条例着力完善具有中国特色的行政法规制定程序有关制度机制，为新时代法治政府建设注入新的强劲动能。

　　一是完善总体要求，与立法法形成制度合力。条例新增规定，制定行政法规应当“坚持中国共产党的领导”“遵循立法法确定的指导思想”。该条款的修订与立法法确定的指导思想和原则的完善相呼应，体现了行政法规制定程序对立法法精神的落实与转化。首先强调坚持中国共产党的领导，是因为党的领导是立法工作的根本保证，只有在党的领导下，行政法规的制定才能确保正确的政治方向，符合国家的整体利益和人民的根本利益。同时，条例新增要求行政法规的制定应当坚持科学立法、民主立法、依法立法，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。该条款是将立法法的精神落实到行政法规制定工作中的重要体现，不仅确保了行政法规在制定过程中遵循法治统一原则，还进一步提升了行政法规的质量。通过科学立法，行政法规能够更好地适应社会发展的需求；通过民主立法，能够充分反映人民的意愿；通过依法立法，能够保障行政法规的合法性。增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，有助于构建更加完善的法律法规体系，提高法律制度实施效果。

　　二是践行群众路线，细化全过程人民民主有关要求。我国的全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，应当持续推进全过程人民民主建设。人民群众通过多种形式和渠道参与立法，是民主立法的重要途径，是全过程人民民主的重要体现。条例新增规定，起草行政法规应当坚持和发展全过程人民民主，拓展人民群众有序参与立法途径，通过多种方式深入调查研究；起草与经营主体生产经营活动密切相关的行政法规，应当听取有关企业和行业协会商会的意见。这一规定是问需于民、问计于民的重要途径，有利于进一步提升群众参与度，回应各方利益诉求，让立法能更好地为群众办实事、解难题；有利于提升立法公信力，增强公众对法律法规的认同感，增强其守法自觉；有利于汇聚民智，以民主立法、开门立法促进科学立法、精准立法，让立法接地气、有温度，更好地保障和促进社会公平正义。

　　三是强化立法计划统筹落实，更好服务保障党和国家工作大局。党的二十届三中全会再次对加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作出重要部署。条例明确国务院有关部门应当贯彻落实党中央、国务院决策部署，报送实践所需、立法时机成熟的立项申请，严格执行立法工作计划，落实前置评估机制；国务院法治部门应当结合立法项目的成熟程度、紧迫程度，突出重点领域、新兴领域、涉外领域，统筹兼顾拟订国务院年度立法工作计划，加强组织协调和督促指导，统筹推进立法工作计划落实；同时明确，对党和国家工作大局急需、人民群众迫切期盼，调整范围单一、有关方面没有较大争议的行政法规，应当快速响应，优化工作方式，加快相关立法工作。这些规定不仅明确了政府立法资源的重点配置领域，而且对急用先行的立法提出了快速响应、加快工作的具体要求，这一系列制度安排有助于将党的路线方针政策和决策部署转化为法律规范，将解决人民群众急难愁盼问题的有力举措转化为长效机制，以法治方式统筹发展与安全，通过加强重点、新兴、涉外领域立法，不断完善有关制度机制，以良法固根本、稳预期、利长远。

　　四是增强行政法规实施效果，完善配套规定的制定要求。行政法规作为我国法律体系的重要组成部分，其有效实施离不开配套规定的有力支撑。许多行政法规涉及复杂的行政管理事项，需要通过配套规定进一步细化和明确具体的操作流程、标准和要求。条例新增规定，行政法规明确要求对专门事项作出配套的具体规定的，国务院有关部门应当自行政法规施行之日起一年内作出规定。这一期限的设定，为配套规定的制定划定了明确的时间节点，督促有关部门在规定时间内制定配套规定，有效避免了拖延现象的发生，增强了立法的时效性。该条还要求，国务院有关部门未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向国务院说明情况。这一规定有利于国务院对有关部门的工作进行监督和指导，及时发现和解决存在的问题，避免因配套规定制定不及时而影响行政法规的整体实施效果。这不仅有助于提升行政法规自身的权威性和可操作性，还增强了整个法律体系的协同性和系统性。

　　专家解读三

　　新修订的《行政法规制定程序条例》

　　助推政府立法质效再上新台阶

　　杨伟东

　　中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。中国特色社会主义进入新时代，法治建设进入全面依法治国阶段，对立法质效的要求越来越高。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。新修订的《行政法规制定程序条例》聚焦提高立法质量这一主题，在坚持科学立法、民主立法和依法立法上下功夫，系统总结行政法规制定工作实践中行之有效的经验做法，将其提炼上升为行政法规制定程序中相关制度举措，持续推进行政法规质量的提高。

　　一、坚持历史唯物主义，强调政府立法遵循经济社会发展规律

　　政府立法是行政机关通过一定方式向社会供给规则和制度的过程，由立法所确立和构建的制度并非简单的规则组合，应当是经济社会发展规律的宣示和呈现。制度代表了一项工作或某一事物运作的原理，它是人们对某一工作或事物进行长期摸索和研究的结晶，往往构成了人们理解和从事某一活动的基础和根本。包括行政法规在内的立法是探求经济和社会发展规律的过程，也是将这些规律转化为制度和规则的过程。

　　条例此次修订将一直以来注重遵循和反映经济社会发展规律的要求明确写入其中，要求制定行政法规“坚持问题导向，遵循经济社会发展规律”。这一规定既是世界观，也是方法论。它既有利于推动运用法治方式将符合经济社会发展规律的行为要求转化为法律规范和制度安排，也是督促立法工作者在制定行政法规过程中，充分调查研究，听取各方意见，集思广益，积极而充分地探究所规范领域的经济社会发展规律，从而提升立法的科学性。

　　二、完善政府立法工作机制，持续提升行政法规质量

　　完善立法工作机制是提升立法质效的重要保障，优化行政法规制定程序能够更好统筹立法资源、发挥各方参与者效能，从而增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性。

　　（一）着力加强政府立法统筹。条例此次修订新增了国务院有关部门报请立项的要求，规定应当报送实践所需、立法时机成熟的项目，明确拟订立法工作计划的重点为重点领域、新兴领域、涉外领域，让立法更好服务党和国家工作大局。在此基础上，条例贯彻落实中央有关决策部署，规定行政法规送审稿前置评估制度，明确起草部门向国务院报送送审稿前，应当送国务院法治部门提出前置评估意见；起草部门应当认真研究处理，并在报送国务院的材料中对前置评估意见研究处理情况作出说明。这一制度设计更好地衔接了行政法规制定的起草环节和审查环节，让国务院法治部门在起草环节就加强审查把关，有利于与起草部门共同提高行政法规质量。

　　（二）着力加强评估论证。起草行政法规是行政法规制定程序的重要环节。条例新增了评估论证的要求，明确起草部门应当加强立法时机、立法预期实施效果等的评估，并与宏观政策取向保持一致，注重为基层减负。在此基础上，条例完善了报送行政法规送审稿时应当提交的材料，要求修改行政法规的，还应当报送修改前后的对照文本；说明新增风险评估及防范应对措施的内容；全面列出有关材料的清单，新增依据的党的路线方针政策和决策部署，拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制措施的论证材料，有关评估报告等内容。这一规定不仅反映了立法工作的复杂性，也突显了立法工作的专业性。立法工作需要分析研究海量数据、情况、意见，需要有关机关、组织、人民群众共同参与，需要经过充分的论证评估，正是这一系列不厌其“繁”的工作，才能更好地实现以良法促善治。

　　（三）着力加强政府立法审查。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对加强政府立法审查作出重要决策部署，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确要求加强立法规划和立法审查。此次修订深入贯彻落实党中央决策部署，规定国务院法治部门应当完善政府立法审查制度，着力提高审查质效。这一规定看似简短，但结合条例的审查章节，以及整个条例的内容来看，实则内涵丰富。审查工作是承前启后的重要立法环节，需要从是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否保障政府履行有关职能、符合优化协同高效原则、切实保障群众合法权益、遵循经济社会发展规律等方面审查起草工作，更需要修改完善形成切实有效的行政法规草案提请国务院审议。可见，完善制度机制提高审查质效，是实现高质量立法极为重要的抓手。

　　三、坚持法治与改革相协同，更好保障促进改革

　　改革与法治，是当代中国的两大时代主题。党的十八大以来，我们充分总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，明确提出要正确处理改革与法治的关系。习近平总书记形象而深刻地指出，“‘改革与法治如鸟之两翼、车之两轮’，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治”。

　　此次条例修订贯彻落实党中央决策部署，总结成熟经验做法，丰富完善了有关规定。一是在总则中明确总体要求，规定应当注重立法与改革、发展、稳定相协同，制定行政法规应当适应改革需要，引导、推动、规范、保障相关改革。二是进一步细化完善暂时调整或暂时停止适用行政法规部分规定后续事宜的处理，要求对于暂时调整或暂时停止适用行政法规部分规定的，国务院有关部门应当会同相关地方人民政府对行政法规调整实施情况及时进行评估论证。经评估论证后，分两种情形进行处理：对实践证明可行，需要修改有关行政法规的，按立法程序办理；对实践证明不宜调整，需要恢复施行行政法规有关规定的，由国务院有关部门报请国务院决定。三是完善行政法规清理工作程序，规定国务院法治部门经报国务院同意，组织开展行政法规清理工作，国务院有关部门可以根据工作需要，提出行政法规清理建议。这一系列规定，有效保障了在法治轨道上进一步全面深化改革，推进改革和法治相统一，确保重大改革于法有据，及时把改革成果上升为法律制度。